bigpo.ru
добавить свой файл
1 2 ... 5 6


На правах рукописи




Чертков Александр Николаевич




Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз


Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук


Москва - 2012


Работа выполнена в федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»


Научный консультант: академик Российской академии наук,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации
Талия Ярулловна Хабриева

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации,

заслуженный юрист Российской Федерации

Чиркин Вениамин Евгеньевич;

доктор юридических наук, профессор,

Мазаев Владимир Дмитриевич;

доктор юридических наук, профессор

Фадеев Владимир Иванович

Ведущая организация: Московский государственный институт

международных отношений МИД России


Защита диссертации состоится 28 мая 2012 года в 12 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д 503.001.03 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан ____ апреля 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук А.А. Каширкина

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Территория государства выступает одним из ключевых ресурсов его развития. Территориальный потенциал был и остается одним из основных показателей для оценки современных государств.

Обеспечение эффективного и безопасного развития России требует рационального использования ее территориального потенциала. Рационализации будет способствовать выработка целостной, объективной, отвечающей современным потребностям научной концепции правового регулирования территориального устройства Российской Федерации, основанной на приоритете развития и охраны государственной территории во благо российского общества. Разработка и реализация такой концепции направлены на формирование правовой модели территориального устройства адекватной задачам всестороннего устойчивого развития и модернизации России. Социальной целью совершенствования территориального устройства Российского государства выступает именно развитие страны.

Реализация территориального потенциала России как самого крупного государства современного мира зависит от многих факторов (экономического, политического, географического, исторического и иных). Не случайно на сегодняшний день в создании условий для его реализации на первое место выходит правовой фактор, поскольку право – универсальный социальный институт, направленный не только на охрану правообладания (в частности, обладания Российским государством своей территорией), но и обеспечение развития общественных отношений, в рассматриваемом аспекте – территориального развития России.

Основой территориального развития Российской Федерации выступает ее территориальное устройство, которое не во всем адекватно создает условия для такового. Совершенствование территориального устройства Российской Федерации, направленное на реализацию территориального потенциала государства, требует совместных усилий представителей многих отраслей научного знания, объединенных междисциплинарным подходом к решению общей научной и социальной задачи. В настоящее время накоплен определенный потенциал научных разработок экономической, политической, географической наук в части формирования проектов изменения территориального устройства Российской Федерации в целях интенсификации ее всестороннего устойчивого развития. К сожалению, разработанные проекты мало учитывают сложившуюся конституционную модель территориального устройства Российской Федерации, правовой фактор в целом. В связи с этим исключительную актуальность представляет правовая оценка проектов совершенствования территориального устройства Российского государства, их корректировка, связанная с реализацией потенциала современного российского права в развитии рассматриваемой сферы общественных отношений.

В свою очередь накопленный научный потенциал не стал предметом всестороннего юридического анализа и прогноза. Несмотря на наличие исследований правового регулирования различных аспектов территориального устройства Российской Федерации, всесторонней оценки его состояния не дано. Исследования посвящены описанию компонентов системы территориального устройства Российской Федерации при дефиците прогнозных оценок. Отсутствие единства и четкости понятийного аппарата в рассматриваемой сфере (в науке, законотворчестве и правоприменении), подмена понятий в исследованиях затрудняет изучение предлагаемых проектов, мешает эффективному правовому регулированию территориального устройства России.

Усложнение системы территориального управления в современном мире, многоуровневость осуществления публичной власти, связанная с приближением ее к населению, актуализирует анализ внутрисистемных связей территориальных единиц в рамках системы территориального устройства государства. Такой анализ требует использования развиваемых советской юридической наукой, но оставленных в последние годы методов юридического прогнозирования, в частности, моделирования. Комплексное исследование территориального устройства различных государств в сравнительно-правовом ключе сопряжено с построением основных теоретических правовых моделей и их классификацией. Сравнительно-правовой аспект исследования связан с анализом моделей территориального устройства не только современных иностранных государств, но также различных периодов истории территориального устройства России. Продуктивным представляется рассмотрение территориального устройства современной России как очередного этапа развития Российской государственности.

Базовыми видятся несколько факторов территориального развития России, требующих правового обеспечения. Во-первых, необходимо назвать социально-экономический фактор, заключающийся в необходимости реализации территориального потенциала России в ее экономическом, экологическом и социальном развитии, обеспечении качества жизни ее граждан на всей государственной территории независимо от места их проживания. Реализация государственной функции целеполагания, возрастающая необходимость государственного планирования территориального развития в современной России привели к значимым шагам в направлении концептуального определения стратегии и приоритетов развития страны. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года направлена на реализацию конституционных основ такого развития и имеет ключевое значение для концептуального обеспечения совершенствования правового регулирования территориального устройства Российской Федерации.

Концептуальным правовым приоритетом видится общая стабильность государственно-территориального устройства Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления. При этом развитие системы специальных территориальных единиц государства направлено на повышение эффективности социально-экономического развития, совершенствование государственного управления и взаимодействия всех уровней осуществления публичной власти в России. Правовые основы формирования «точек роста» экономики необходимо устанавливать в сочетании с задачами равномерного размещения производительных сил и инфраструктурным развитием всей территории государства при соблюдении конституционных принципов федерализма и местного самоуправления. Повышение эффективности регулирования территориального устройства напрямую зависит от правовых основ комплексного стратегического планирования территориальных преобразований. Имеющиеся в арсенале Российского государства механизмы планирования нуждаются в совершенствовании, большей концептуальной определенности и системности.

Во-вторых, в исследовании выделен политико-стратегический фактор, состоящий в использовании территориального ресурса в целях обеспечения эффективного функционирования Российского суверенного федеративного государства в условиях вызовов глобализации. Территориальный ресурс Российской Федерации может и должен быть использован как ключевое преимущество России. Для достижения данной цели ставятся и решаются задачи оптимизации системы территориального устройства Российской Федерации в целом и каждого из ее компонентов. Вместе с тем такая оптимизация осуществима лишь в условиях сохранения суверенных прав России на всю ее территорию и фактической возможности данные права реализовывать, что требует нейтрализации всего комплекса угроз территории России.

Важной задачей территориального развития России остается, с одной стороны, охрана территории и границ государства, правовое обеспечение его территориальной целостности, с другой стороны, эффективное партнерство с мировым сообществом. Территориальное устройство любого государства обусловлено как целями развития страны, так и угрозами ее безопасности. В отношении России это обстоятельство проявляется, быть может, наиболее наглядно. Дополнительную актуальность придает данному аспекту практически открытое обсуждение конкурентами России так называемой проблемы «излишних незаселенных территорий» государств и постановка (пока сугубо теоретическая) вопроса о «справедливом перераспределении территории» в мире исходя из численности и плотности населения. Но в дискуссии о территориях, в территориальных спорах нельзя даже усомниться в своих правах хотя бы на малую часть территории, поскольку сомнение будет замечено, а одна уступка неизбежно породит последующие. Как писал Н.М Карамзин, «доселе нашим государственным правилом было: ни пяди ни врагу, ни другу»1. В связи с этим одним из путей освоения части территории России могут стать различные формы партнерства в таком освоении с союзными государствами, например в рамках Евразийского Сообщества (в перспективе – Союза) при сохранении государственного суверенитета Российской Федерации на всей ее территории.

В-третьих, обращается внимание на пространственный фактор, связанный с множественностью пространств государства и требующий интеграции территориального и «внетерриториальных» пространств в систему мер развития и охраны пространства Российской Федерации в условиях новой социальной и технологической реальности. Дискурс о путях совершенствования территориального устройства Российской Федерации, прогнозах ее территориального развития разворачивается в условиях отнесения самих понятий «государство», «территория государства», «границы государства» на второй план в ряде зарубежных и российских исследований. В условиях глобализации и «постсовременности» многими исследователями и практиками на первый план выдвигаются индивиды вне гражданской принадлежности, территории вне государственной принадлежности и различные сообщества без их привязки к государственным и административным границам.

Изложенное обнаруживает дополнительные вызовы и риски в правовом обеспечении развития территориального устройства Российской Федерации. При этом объективные реалии современного мира трансформируют функции государства и его границ, новая технологическая реальность увеличивает значение существующих (информационное) и даже формирует новые (электронное) «внетерриториальные» пространства. Всё это необходимо учитывать в правовом регулировании устройства, охраны и развития территории. Так, государственная безопасность и неприкосновенность территории ряда государств Северной Африки была подорвана именно в электронном пространстве, а далее события переместились в пространство территориальное. При этом духовно-культурный потенциал государства (в частности, моральная готовность народа защищать свою территорию) не менее важен, чем, например, природоресурсный.

Необходимость совершенствования правового регулирования территориального устройства России связана с конкретизацией и неукоснительным следованием конституционно-правовым ориентирам развития территориального устройства. Конституционно-правовое регулирование, прежде всего основы конституционного строя, является системообразующим в правовой системе государства. Следовательно, конституционно-правовые основы задают направленность, определяют ориентиры и пределы правового регулирования территориального устройства Российской Федерации. В целом границы правового регулирования вопросов территории неуклонно расширяются как в национальном, так и в международном праве. Вместе с тем некоторые законодательные акты, в том числе прямо предусмотренные в Конституции РФ, не приняты (например, федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации). Многие нормативные правовые акты нуждается в совершенствовании, а регулирование в целом – в большей внутренней и межотраслевой согласованности. Тенденция расширения границ регулирования территориального устройства Российской Федерации не может рассматриваться как универсальный рецепт развития. Потенциал принятых нормативных правовых актов, прежде всего Конституции РФ, не вполне реализован.

Комплексное развитие законодательства в рассматриваемой сфере связано с совершенствованием механизма преобразования государственно-территориального устройства Российской Федерации, прежде всего оптимизации субъектного состава Российской Федерации. Совершенствование конституционно-правового регулирования принятия в состав Российской Федерации нового субъекта актуализируется в контексте происходящих в мире интеграционных процессов. В свою очередь объединение субъектов Российской Федерации – важнейшее событие государственной жизни Федерации. Установление приоритетов и ориентиров данного процесса является жизненной необходимостью территориального развития страны.

Прямо предусмотренным в Конституции Российской Федерации направлением преобразования государственно-территориального устройства является изменение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Не менее важным и также установленным в Конституции процессом выступает изменение границ субъектов Российской Федерации, что особенно актуально в свете многочисленных территориальных споров между субъектами Федерации. Тем не менее федеральное законодательное регулирование обеих названных сфер в настоящее время отсутствует.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свое территориальное устройство, что требует определения четкого соотношения административно-территориального устройства субъекта Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Системное единство правового регулирования территориального устройства субъектов Российской Федерации федеральными и региональными нормативными правовыми актами выступает основой развития территории субъекта Федерации, совершенствования ее внутреннего деления и требует законодательных решений. Наблюдается уменьшение значения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации (при отсутствии такового на федеральном уровне), что актуализирует поиск новых способов территориального управления.

В современных условиях важное значение приобретает макрорегиональный уровень территориального устройства Российской Федерации. Макрорегионы существовали в России в различные периоды ее истории, формируются они и в настоящее время. Сочетание различных типов макрорегионов в целях обеспечения повышения эффективности осуществления государственной власти, взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов – значимая задача правового регулирования территориального устройства современной России.

В Российской Федерации сформировано несколько уровней и подсистем территориального устройства. Все они далеко не в одинаковой мере регулируются правом, прежде всего конституционным. В то же время конституционно-правовое регулирование задает основные параметры любой сферы правового регулирования. Осмысление развития конституционной модели территориального устройства Российской Федерации в условиях современного мира – центральный вопрос правового регулирования территориального устройства Российского государства. Диалектика развития территориального устройства государства выражена в правовых возможностях территориальных преобразований при общей стабильности территориального устройства, балансе устойчивости и изменчивости.

В целом необходимыми базовыми чертами прогнозируемой правовой модели территориального устройства Российской Федерации видятся согласованность приоритетов развития всех компонентов системы территориального устройства с основами конституционного строя России и между собой; взаимосвязанность мероприятий проводимых реформ (федеративной, административной, муниципальной) в их территориальном аспекте; стабильность территориального устройства (прежде всего государственно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления); планомерность территориальных преобразований. Так, несогласованность реформ ведет к недостаточной их результативности, в частности, территориальный принцип управления так и не нашел достаточного применения в современной России в дополнение к широко используемому отраслевому. При этом нельзя не учитывать современные тенденции трансформации реализации многих конституционных принципов в современном мире (федерализма, самостоятельности местного самоуправления).

Вышеизложенное обусловило необходимость поиска комплексного решения вопросов правового регулирования территориального устройства Российского государства, правовой оценки сложившихся подходов к разработке его концепции и проектов изменения, прогнозирования развития модели территориального устройства Российской Федерации, заложенной Конституцией Российской Федерации 1993 года.



следующая страница >>