bigpo.ru
добавить свой файл
1 2 ... 5 6
И.Бачило


Аналитический доклад

«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»


в рамках российско-канадской программы

«Реформирование государственного управления в Российской Федерации»


Москва – 2004


И.Бачило


Аналитический доклад

«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»


в рамках российско-канадской программы

«Реформирование государственного управления в Российской Федерации»


ОГЛАВЛЕНИЕ


«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»


1. Введение

Цель настоящего доклада дать анализ правового регулирования в области обеспечения права граждан на информацию, обеспечения информационной открытости деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Доклад ориентирован на выявление связи глобальных процессов информатизации общества, использования информационных технологий в целях гуманизации и демократизации общества, решения задач в области ослабления противоречий и конфликтов, связанных с информационным неравенством и признаками отчуждаемости общества от государства. При этом основное внимание сосредоточено на учете национальных (общегосударственных) особенностей России на этапе переломных событий конца ХХ и начала ХХI веков.

Доклад обобщает состояние проблемы по основным направлениям в области установления права на информацию и создания гарантий для реализации этого права. Рассматриваются итоги развития законодательства Российской Федерации за период 1991-2004 гг. с учетом проведения правовой и административной реформ. В основу анализа законодательства положены нормы международных актов о правах человека и гражданина, конституционные нормы РФ, установки Доктрины информационной безопасности, а также документы центров по формированию информационного общества. Учтены и первые итоги реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Доклад в сжатой форме отражает и значение признания отрасли «Информационное право» в структуре правовой науки России для разрешения проблем права на информацию и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.


2. Глобальные причины внимания к регулированию и созданию гарантий права на информацию граждан и специфика их учета в национальном законодательстве.

Объективные условия процессов цивилизационного развития вносят коренные изменения в отношения общества и государства, существенно изменяют природу механизмов государственного управления, отягощенного опытом индустриальной и постиндустриальной эпохи. Естественные права и свободы граждан приобретают определяющее значение в ходе глобализации экономических, культурологических, демографических процессов. Человек становится не только потребителем, пользователем природных ресурсов, но и сам становится важнейшим условием интенсификации дальнейшего развития общества. Совершается переход от экстенсивных форм развития к интенсивным формам на основе информационных технологий, расширения знаний человека и его осознанного участия во всех процессах управления делами социума.

Один путь развития связан с использованием ИТ в рамках и целях общества, механизмы управления которым основаны на индивидуализации интересов личности, на неравенстве групп, слоев и классов, установление господства сильного. Другая модель ориентирует на общество, гармонично сочетающее интересы общества, личности и укрепление роли государства в координации этих интересов и механизмов их обеспечения, на учет разности культур, обычаев и уважения традиций стран и народов в геополитической структуре планеты, обеспечение естественных процессов эволюции земной цивилизации. В настоящее время в деятельности государств и других социальных структур наблюдается смешение этих подходов к выбору модели развития. Это усложняет все виды противоречий и конфликтов, приводит к некоторому кризису в области правового регулирования. Россия не является исключением в этом сложном процессе.

Доктринально поддерживается модель, согласно которой источник и гарантии прогресса перемещаются в сферу преобразования самого человека, формирования новой личности, а общество в целом формулирует задачи «общества-знания». Эта парадигма в принципе создает условия мощной интенсификации всех социально-значимых процессов. На этом фоне все очевиднее становится задача переустройства государственного управления в целях создания условий для всестороннего развития человека, вовлечения его в активное решений своих собственных проблем и проблем общества. Это возможно только на основе усвоения соответствующих знаний и умения их применять на практике.

Это сложный и длительный процесс. Его первые шаги затрагивают два взаимосвязанных направления: создание условий для установления правил правового регулирования реализации права на информацию граждан и иных субъектов, действующих в информационной сфере; обеспечение гарантий и ответственности органов государственной власти, снятие барьеров, отделяющих институты власти от человека, его социальных и личных интересов, механизмов власти, превращающих человека в подданного власти, в объект управления и манипуляции.

Доклад ориентирован на выявление согласованности двух генеральных направлений правового регулирования процесса информатизации. Первое, касается создания условий для реализации общепризнанных прав на информацию граждан и иных субъектов в рамках границ Российской Федерации. Второе направление правового регулирования, касается создания механизмов информационной открытости государственной власти, органов местного самоуправления, иных институтов публичной власти. Эта сторона дела связана со снятием барьеров, отделяющих человека от институтов власти, делающих его объектом информационного манипулирования, что приводит к усилению влияния отдельных групповых интересов либо изоляции гражданина от участия в политической жизни, к искажению сферы его частной жизни.

Соответственно построен анализ состояния законодательства Российской Федерации о праве граждан на информацию и информационной открытости государственной власти, в качестве основного индикатора развития демократии, гарантий социального государства и создания основ правового государства и общества.


3. Состояние российского законодательства о праве на информацию и открытости органов государственной власти и местного самоуправления

3.1. Общая характеристика законодательства Российской Федерации по проблеме

К настоящему времени в Российской Федерации действует около ста федеральных нормативных правовых актов в области информации и информатизации. Не меньшее количество правовых актов принято и на региональном уровне субъектами Российской Федерации. Почти каждый из них в той или иной мере касается вопросов обеспечения доступа граждан к информации, проблем создания соответствующей инфраструктуры, на основе которой это право может быть реализовано. Доклад представляет наиболее важные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и частично ведомственные акты, имеющие непосредственное значение для решения проблемы информированности граждан и обеспечения открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти в процессе их взаимодействия с гражданами.


3.2. Состояние законодательства в области регулирования прав граждан на информацию

В соответствии с выше означенными направлениями правового регулирования в данной области, отметим его следующие характеристики.


3.2.1.Состояние легитимной основы права граждан на информацию

В формировании легитимной основы права на информацию граждан основным источником права является Конституция Российской Федерации 1993г.

Признавая право на информацию естественным правом в числе других основных прав и свобод (ст.17 и 18) , Конституция РФ содержит ряд важных норм прямого действия, которые формируют основы развития российского законодательства, организующего деятельность исполнительной власти, местного самоуправления, и обеспечивают правосудие в информационной сфере.

Право на информацию и его содержание установлено нормой, записанной в п. 4. ст. 29 Конституции, где сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Необходимо отметить, что ФЗ «О государственной тайне» включает и норму, устанавливающую категории информации, которая не может быть отнесена к государственной тайне.

В п. 1. и 3. ст. 29 Конституции зафиксировано, что каждому гарантируется свобода мысли слова, никто не может быть принужден к выражению своих мнений или отказу от них. В этой же статье Конституции РФ содержится важная норма о гарантиях свободы массовой информации и о запрете цензуры.

Важные положения о легитимной основе права на информацию содержатся в ФЗ 1995г. «Об информации, информатизации и защите информации» (далее «Об информации…»).

Этот закон относит граждан к пользователям, которые наравне с органами государственной власти, местного самоуправления и иными организациями обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость в получении запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. (Ст. 12. п.1). Информация, полученная из государственных информационных ресурсов, может быть использована для создания производной информации. Эта производная информация, но не сама исходная информация, может быть использована как источник прибыли и распространяться в коммерческих целях. При этом обязательна ссылка на источник первичной информации (ст. 12. п.2.).

На основе закона «Об информации» субъекты Российской Федерации издают свои законы и иные правовые акты, регулирующие правоотношения в области информатизации и в той или иной мере затрагивающие обеспечение права на информацию. Отметим законы Москвы, московской области и Закон Ханты Мансийского Автономного округа 1998 г. «Об информационных ресурсах округа».

Закон города Москвы «Об основах малого предпринимательства в Москве» от 28 июня 1995 года N 14 (в ред. от 29.05.2002), обеспечивает защиту прав граждан в сфере малого предпринимательства, путем создания Реестра для хранения и актуализации информации о субъектах Реестра и обеспечения оперативного доступа к ней.

Закон Московской области «Об информации и информатизации в Московской области» от 12 марта 1998 года (с изм. от 11.02.2001), регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов муниципальных органов, органов местного самоуправления: на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю (гражданину) документированной информации; создании и использовании автоматизированных информационных систем, банков и баз данных, информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации на территории Московской области.

Правовые основы доступа к информационным ресурсам Московской области и порядка пользования ими определены ст. 13. Ответственность за несоблюдение режима работы с информацией, предоставление заведомо недостоверной информации, за непредоставление информации регулируются ст.14. Глава 4 регулирует информатизацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Московской области

Закон города Москвы об информационных ресурсах и информатизации города Москвы от 24 октября 2001 года, регулирует отношения органов власти города Москвы, органов местного самоуправления, жителей Москвы, иных лиц, участвующих в формировании и использовании информационных ресурсов города Москвы; создании и эксплуатации информационных систем, содержащих указанные ресурсы. Закон определяет правовой режим доступа к информационным ресурсам хозяйственных организаций, граждан и иных категорий лиц. Доступ граждан к информации особой социальной значимости осуществляется бесплатно (ст. 6.). К бесплатной информации отнесена информация о порядке оформления и направления жителями города в органы власти города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление которых требуется от них в соответствии с законодательством, и тексты вступивших в силу нормативных актов, принятых органами власти города Москвы и не относящихся к информации ограниченного доступа, предоставляются бесплатно.

Закон города Москвы об общем образовании в городе Москве от 10 марта 2004 года определяет, что граждане должны получать полную и достоверную информацию о государственных нормах и требованиях к содержанию основных общеобразовательных программ, максимальному объему учебной нагрузки и уровню подготовки выпускников.

На уровне подзаконных актов, регионального и местного управления также регулируются вопросы обеспечения доступа граждан к информации.


3.2.2. Обеспечение доступа к информации о себе, о своих правах, к информации в наиболее уязвимых областях социальной жизни

Данное право на доступ зафиксировано в Конституции РФ. Эти положения Конституции развиты в ФЗ «Об информации…». Статья 14 закона специально посвящена доступу граждан и организаций к информации о них. «Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами». Получение информации о себе для граждан и организаций бесплатно. Отказ владельца такой информации предоставить ее гражданину и организации, которых она касается, может быть обжалован в судебном порядке.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) имеется специальная статья 5.39. «Отказ о предоставлении гражданину информации». Норма, содержащаяся в данной статье, предусматривает меры административной ответственности за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо за несвоевременное предоставление таких документов и материалов, за непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление неполной или заведомо недостоверной информации. Эти действия влекут административную ответственность в виде штрафа должностных лиц. Статья 5.13. КоАП говорит об ответственности за непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации, а ст. 5.29. предусматривает ответственность за непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения.

Сокрытие или искажение экологической информации предусмотрено статьей 8.5 КоАП. Статья 23.46 КоАП содержит перечень органов, осуществляющих государственный контроль в области обращения и защиты информации.

В

следующая страница >>