bigpo.ru
добавить свой файл
1

В. МАЛЫШЕВ

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА



Наравне с общественными механизмами охраны и защиты материнства и детства в РФ действуют и иные, не менее значимые. Из них можно выделить институт самозащиты, гарантированный Конституцией РФ.

Самозащита в конституционном праве может рассматриваться как любые действия лица, связанные с защитой своих прав от нарушения.

В качестве условий правомерной самозащиты целесообразно выде­лить следующие требования. Во-первых, лицо, самостоятельно защи­щающее свое право, должно являться его бесспорным обладателем. Дан­ное требование означает, что самозащита невозможна, если она будет осуществляться лицом, не являющимся обладателем нарушенного права. Во-вторых, защите подлежит только действительное право. В-третьих, защите может подлежать только нарушенное либо на­рушаемое право. Институт защиты прав и в гражданском, и в се­мейном праве направлен на защиту субъективных нарушенных прав граждан. Защита не может иметь место, если право не нарушено или не нарушается. В-четвертых, способы самозащиты не должны выходить за пределы действий, необходимых для их реализации. Пределы самозащи­ты являются, по сути, границами между правомерными и неправомерны­ми действиями, совершенными в состоянии самозащиты1.

Конституционно-правовая защита семьи, материнства, отцовства и детства базируется на двух основных типах регулирования – общедозволительном и разрешительном. В них (типах) получили распространение формулы: «дозволено все, кроме запрещенного законом»; «запрещено все, кроме дозволенного законом». В первом случае речь идет о праве субъектов семейных отношений распоряжаться этими правами, за исключением ограничений, указанных в законе. Во втором случае субъект лишен возможности распоряжаться правами (реальными или предполагаемыми), кроме исключения в разрешительном порядке. Главной функцией меры защиты, в отличие от функций юридиче­ской ответственности, является восстановление нарушенного права, за­щита права1.

На данном этапе развития общества резко упала ценность материнства и детства. Социальная уязвимость детей усиливается деструктивным влиянием социальной поляризации на ценностные ориентации молодежи. Процесс модернизации российского общества в 1990-е годы все больше воспроизводил риски, оказывавшие негативное влияние на состояние детства, стимулируя деятельность, способствовавшую разрушению ценностей семьи и детства, поддерживающих оптимальный образ жизни детей. Это происходит на фоне дискредитации социальных критериев развития, усиливающей негативные факторы, разрушающей естественные, духовно-нравственные и производственные условия формирования сознания детей, их родителей. Все это обусловливает актуальность самозащиты прав граждан в сфере материнства и детства. Меры самозащиты могут выражаться в различных сферах деятельности, например, при отказе беременной женщины работать в неблагоприятных условиях или жалобе ребенка директору школы на неуважительное отношение к нему преподавателя.

Несовершеннолетнему, признанному в соответствии с законом полностью дееспособным до достижения совершеннолетия2, предоставлено право самостоятельно осуществлять свои права и выполнять обязанности, в том числе свое право на защиту. В случаях, предусмотренных законом, по делам, возникающим из трудовых и брачно-семейных правоотношений и из сделок, связанных с распоряжением полученным заработком, несовершеннолетние имеют право лично защищать в суде свои права и охраняемые законом интересы. Привлечение к участию в таких делах родителей, усыновителей или попечителей несовершеннолетних для оказания им помощи зависит от усмотрения суда1.

Обеспечение безопасности личности матери и ребенка тесно связано с разрешением проблемы возрождения и государственной поддержки семьи, выходом из кризисной для России демографической ситуации и созданием условий для эффективной защиты прав и законных интересов детей и их родителей2.

Основополагающее значение в определении пределов охраны материнства и детства имеют международно-правовые акты. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовая защита материнства и детства находит свое отражение в основополагающих актах и декларациях, пактах и хартиях о правах человека с начала XX в. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) закрепила (п. 2 ст. 25), что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь3. Охрана материнства и детства как один из ключевых признаков выделяется в:

- Европейской Социальной Хартии ETS №163 (Страсбург, 3 мая 1996 г.)4;

- Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.)2.

Нормы о защите материнства и детства содержатся в более чем тридцати международных актах (конвенциях, рекомендациях международных организаций, двухсторонних межгосударственных договорах).

С начала XX в. были разработаны и приняты международно-правовые акты, направленные на охрану рассматриваемого института, в частности:

- Конвенция Международной Организации Труда № 103 об охране материнства, пересмотренная в 1952 г. (Женева, 28 июня 1952 г.)3;

- Конвенция Международной Организации Труда № 156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Женева, 3 июня 1981 г.)4;

- Рекомендация Международной Организации Труда от 15 июня 2000 г. № 191 о пересмотре рекомендации 1952 г. об охране материнства5;

- Рекомендация Международной Организации Труда от 28 июня 1952 г. № 95 об охране материнства1.

Защите интересов детства посвящены, в том числе, следующие специальные конвенции МОТ: № 138 «О минимальном возрасте для приема на работу»2, № 29 «О принудительном или обязательном труде»3 и № 182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда»4.

В качестве важного элемента международного механизма по охране и защите материнства и детства в России действуют различные международные объединения. Так, в Смоленской области работает в сотрудничестве с властями американская неправительственная организация «Международное спасение детей» (Kidsave International), которая поставила глобальную задачу: чтобы к 2025 г. во всем мире не было детей, постоянно живущих в учреждениях. И Россия для них – одна из пер­вых пилотных площадок. Как этап этого общего процесса они инициировали про­граммы «Летние чудеса» по устройству детей-сирот – воспитанников интернатных учреждений, в семьи граждан Смоленской области на каникулы5.

Особо следует остановиться на международном сотрудничестве и международной помощи в интересах российских детей. С сожалением приходится констатировать, что основные средства в этом направлении идут через государственные органы и ведомства на программы, которые принципиально не меняют сложившуюся ситуацию и, следовательно, объективно способствуют поддержанию государственной системы, доказавшей свою неэффективность в деле защиты прав детей. Подтверждением этому служит выделение приоритетной группы – «дети под опекой государства (сироты и инвалиды)». Формулировка показывает, что дети-инвалиды рассматриваются чиновниками только как «дети, находящиеся под опекой государства», т.е. в интернатах. Основными направлениями «совместной деятельности» выделена поддержка содержания детей-инвалидов в интернатах, а не поддержка воспитания их в семье. Отметим, что поддержка воспитания детей-инвалидов в семье в распределении международных средств не фигурирует.

В качестве еще одного доказательства неэффективности взаимодействия международных организаций с государственными органами можно привести утверждение, взятое из Национального доклада в интересах детей: «Российская Федерация с удовлетворением отмечает понимание важности учета интересов детей при проведении программ реформирования социальной политики со стороны Международного банка реконструкции и развития. В настоящее время за счет займа МБРР SPIL реализуется проект по содействию становлению системы пособий на детей»1. Однако становление системы пособий на детей – мера не реформационная, а финансово-механическая. Для этого займа не нужно. Тем более что заем «проедается», а не расходуется на реформирование. Взаимодействие отдельных иностранных фондов (например, фонда Сороса) с общественными организациями, при всей их ценности для российского общества, носет локальный, недостаточно системный характер. В ряде же случаев, в силу непрофессионализма распорядителей фондов, их усилия приводят к малоэффективной трате громадных средств; наиболее яркий пример – деятельность российского представительства Charity Aid Foundation (CAF) в реализации программы Assistance to Russian Orphans (ARO)1.

В связи с этим необходимо ежегодно пересматривать итоги федеральных целевых программ, их исполнение с учетом мнения общественных объединений и, следовательно, перераспределять выделяемые международным сообществом средства на действительно необходимые задачи. Кроме того, возможно распределение средств на выполнение конкретных задач отдельным общественным объединениям по тендеру в каждом регионе, куда выделяются средства. Поэтому требуется: разработать и принять федеральный закон «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями», в котором были бы регламентированы такие современные социальные технологии, как грантовые конкурсы, социальный заказ, «прозрачный бюджет», ярмарки социальных проектов, фонды местного сообщества, общественные советы; дополнить Бюджетный кодекс нормой о возможности передачи бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, реализующим на публичной конкурсной основе государственный социальный заказ; предусмотреть в налоговом законодательстве нормы, учитывающие специфику некоммерческой деятельности, в том числе, при реализации негосударственными некоммерческими организациями государственного социального заказа.

В Послании Президента России В.В. Путина от 10 мая 2006 г. одной из самых острых проблем была названа низкая рождаемость. Негативные демографические процессы в России все чаще заставляют представителей власти и активистов общественных организаций во всех регионах уделять пристальное внимание вопросам дальнейшего демографического развития.

В связи с этим становится очевидной острая необходимость проведения деятельности по профилактике абортов и сохранению репродуктивного здоровья женщин, оказавшихся в ситуации неожиданной беременности. Отдельными направлениями такой деятельности выступают социальная, психологическая и правовая работа с указанной категорией женщин, предполагающая оказание материальной помощи, моральную и психологическую поддержку, а также юридическое и социальное сопровождение.

В данных условиях общественные организации, чья деятельность направлена на защиту материнства и детства, все чаще выступают остро востребованными социальными институтами, которые оказывают реальную комплексную помощь матери и ребенку и плодотворно работают в направлении улучшения демографической ситуации, возрождения и укрепления семейных ценностей. Такие организации имеют возможность отрабатывать наиболее эффективные модели комплексной социально-психологической, медико-социальной, правовой и иной помощи матери и ребенку, распространяя полученный опыт работы среди заинтересованных организаций и государственных структур, уделяя приоритетное внимание тем регионам, которые охвачены депопуляцией (убылью населения).

Данные факты показывают актуальность необходимости активной работы регионов в сфере охраны и защиты материнства и детства. К таковым можно отнести принятие региональных законов об опеке и попечительству. Однако следует отметить, что не во всех регионах существуют такие законы. Тем не менее В.Ю. Краснова считает, что необходимо принятие «минимальных государственных стандартов организации работы по опеке и попечительству над детьми»1. Принятие этих законов в ре­гионах позволит начать работу по планированию попечения над ребенком и по де­легированию полномочий в уполномоченные службы. Централизация в разрешении проблем детей, оставшихся без попечения родителей, универсальность в организации деятельности органов опеки и попечительства, концентрация полномочий по принятию решений о судьбе ре­бенка в руках небольшого числа сотрудников органов опеки и попечительства предполагает вооружение этих людей определенным кругом знаний, позволяющих им понять всю технологическую цепочку действий от первого сообщения о небла­гополучии ребенка до контроля над его жизнью и развитием в патронатной семье, а также понимать психологические, педагогические, социальные, юридические осно­вания своих действий и их последствия для ребенка. Это является одним из веских обоснований единой программы, объединяющей подготовку сотрудников двух служб, позволяющей вести переподготовку любых сотрудников, причаст­ных к деятельности органов опеки (в соответствии с заказом местных органов вла­сти).

В настоящее время регионами осуществляется поиск новых форм государственного и негосударственного устройства детей, попавших в сложную ситуацию. Создаются кадет­ские школы-интернаты, школы-интернаты с первоначальной летной подготовкой, центры муниципальных попечительских округов на базе детских домов, детские дома-школы; негосударственные учреждения для детей-сирот (пансионаты, детские дома и приюты религиозных, других общественных организаций, детские деревни «SOS» и др.). В целях улучшения организации питания воспитанников, их даль­нейшей социально-трудовой адаптации создаются и развиваются подсобные сель­ские хозяйства при детских домах, детских домах-школах и школах-интернатах для детей-сирот.

В регионах России действуют законы субъектов РФ, регулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной под­держки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей.

Защита материнства и детства с 2006 г. стала одним из приоритетных направлений региональной политики многих регионов. Так, в отдельных регионах приняты местные законы о дополнительных гарантиях защиты семьи, материнства и детства, которые предусматривают диспансерное наблюдение и бесплатное лечение; медико-социальную помощь и питание нуждающимся на льготных условиях; оказание адресной социальной помощи детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; оказание адресной помощи нуждающимся беременным женщинам и кормящим матерям; содействие развитию и поддержание деятельности общественных организаций, осуществляющих социальное обслуживание, медицинское, психологическое консультирование, иную помощь указанной категории1. Осуществляется дополнительное информирование населения об их правах в области охраны и защиты материнства и детства2.

Многие города, области, республики имеют собственные региональные программы поддержки материнства и детства. Узнать о них можно в местных администрациях и службах социального обслуживания, поскольку, как правило, эта помощь предоставляется по заявительному принципу, т.е. только после письменного обращения. В качестве примера можно привести выдержки из Комплексной программы мер социальной защиты жителей Москвы на 2004 г.:

«Ежемесячные компенсационные выплаты на возмещение расходов в связи с ростом стоимости жизни в размере 170 рублей могут получить:

- одинокие матери, имеющие среднедушевой доход выше величины прожиточного минимума;

- жены военнослужащих по призыву;

- разведенные женщины, если их мужья уклоняются от уплаты алиментов;

- нетрудоспособные родители с детьми до 1,5 лет;

- многодетные семьи с 3–4 детьми.

Одиноким матерям, получающим ежемесячное пособие с учетом среднедушевого дохода, не превышающего величину прожиточного минимума, размер компенсации – 500 рублей – сохранен.

Право на повышенный размер ежемесячных компенсаций (500 рублей вне зависимости от среднедушевого дохода семьи) предоставлено:

- на продукты питания на детей до 3 лет (одиноким матерям, многодетным и студенческим семьям, семьям с детьми-инвалидами, на детей военнослужащих по призыву и в случае нахождения родителя в розыске);

- многодетным семьям с 5 и более детьми»1.

Однако все региональные меры по поддержке материнства и детства исходят из возможностей региональных бюджетов, средствами из которых зачастую приходится перекрывать недостаток финансирования федеральных программ. Поэтому в первую очередь требуется привести в соответствие федеральное финансирование делегированным государством полномочиям.

В заключение отметим:

1. Под дополнительными механизмами охраны и защиты материнства и детства следует понимать совокупность факторов, не представленных государственными или общественными механизмами и направленных на обеспечение здоровья матери и ребенка, укрепление семьи, создание наиболее благоприятных условий для воспитания детей, их физического, интеллектуального и нравственного развития. Дополнительные механизмы охраны и защиты материнства и детства представлены в большей степени самозащитой, однако международные организации и объединения, региональные механизмы также входят в их состав.

2. Институт самозащиты представлен довольно широким спектром прав и их гарантий в области охраны и защиты материнства и детства, а обеспечение безопасности личности матери и ребенка тесно связано с разрешением проблемы возрождения и государственной поддержки семьи, выходом из кризисной для России демографической ситуации и созданием условий для эффективной защиты прав и законных интересов детей, их родителей.

3. Международное сообщество защиту материнства и детства возвело в один из принципов своего существования. Подтверждение этому – огромное количество международных актов. При этом России, как одной из неблагополучных стран в вопросах защиты материнства и детства, оказывается международная помощь. Основные средства международной помощи в этом направлении идут через государственные органы и ведомства на программы, которые принципиально не меняют сложившуюся ситуацию и, следовательно, объективно способствуют поддержанию государственной системы, доказавшей свою неэффективность в деле защиты прав детей. Поэтому необходимо ежегодно пересматривать итоги федеральных целевых программ, их исполнение с учетом мнения общественных объединений и перераспределять выделяемые международным сообществом средства на действительно необходимые задачи. Требуется также распределение средств на выполнение конкретных задач отдельным общественным объединениям по тендеру в каждом регионе, куда выделяются средства.

4. Необходимо разработать и принять федеральный закон «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями», в котором были бы регламентированы такие современные социальные технологии, как грантовые конкурсы, социальный заказ, «прозрачный бюджет», ярмарки социальных проектов, фонды местного сообщества, общественные советы и другие; дополнить Бюджетный кодекс РФ нормой о возможности передачи бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, реализующим на публичной конкурсной основе государственный социальный заказ; предусмотреть в налоговом законодательстве нормы, учитывающие специфику некоммерческой деятельности, в том числе при реализации негосударственными некоммерческими организациями государственного социального заказа.

5. Все региональные меры по поддержке материнства и детства исходят из возможностей региональных бюджетов, средствами из которых зачастую приходится перекрывать недостаток финансирования федеральных программ. Поэтому в первую очередь федеральное финансирование требуется привести в соответствие делегированным государством полномочиям.


1 См.: Кузнецова О.В. Конституционно-правовая защита семьи, материнства, отцовства и детства в России: Дисс. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 107–109.

1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 280.

2 Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 30 июня 2008 г.), п. 2 ст. 13 // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16; Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 14 июля 2008 г., с изм. от 24 июля 2008 г.), п. 2 ст. 21, п. 1 ст. 27 // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

1 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 22 июля 2008 г.), ст. 52 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

2 См.: Колесова Н.С. Особенности современного социально-демографического состояния России // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М.: ИГП РАН, 2000. С. 106–115; Нечаева А.М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М.: ИГП РАН, 2000. С. 154–238.

3 Всеобщая декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА - ИНФРА * М., 1998.

4 Европейская Социальная Хартия (пересмотренная) ETS № 163. Принята в Турине 18 октября 1961 г. Действующая редакция принята 3 мая 1996 г. в Страсбурге // М.: Международные отношения, 2000.

2 Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств. Утв. Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. СПб., 1995. № 6. С. 99–117.

3 Конвенция Международной Организации Труда № 103 об охране материнства (пересмотренная в 1952 г.). (Женева, 28 июня 1952 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919–1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991.

4 Конвенция Международной Организации Труда № 156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Женева, 3 июня 1981 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957–1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1957–1961.

5 Рекомендация Международной Организации Труда от 15 июня 2000 г. № 191 о пересмотре рекомендации 1952 года об охране материнства. Документ опубликован не был.

1 Рекомендация Международной Организации Труда от 28 июня 1952 г. № 95 об охране материнства // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919–1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991.

2 Конвенция Международной Организации Труда № 138 о минимальном возрасте для приема на работу (Женева, 26 июня 1973 г.) // Женева: Международное бюро труда, 2000.

3 Конвенция Международной Организации Труда № 29 о принудительном или обязательном труде (Женева, 10 июня 1930 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919–1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991.

4 Конвенция Международной Организации Труда № 182 о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Женева, 17 июня 1999 г.) // Женева: Международное бюро труда, 2000.

5 См.: Краснова В.Ю. Политика российского государства оп защите детства: организационно-политические и институционально-правовые аспекты: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 182.

1 Цит. по: Национальный доклад о прогрессе, достигнутом РФ в ходе осуществления целей всемирной декларации и плана действий всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей // Доклад на Всероссийской конференции неправительственных организаций, действующих в интересах детей «Гражданское общество – детям России». Подготовлен к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в 2001 г. по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей, Нью-Йорк, 19–21 сентября 2001 г. // Журнал «Вестник». 2001. № 3.

1 См.: Независимый доклад российских общественных организаций к Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2001 г. по итогам Всемирной встречи на высшем уровне в интересах детей. Нью-Йорк, 19–21 сентября 2001 г. // Сайт «Дети России». http://detirossii.narod.ru/altern.htm.

1 См.: Краснова В.Ю. Указ. соч. С. 184.

1 См., напр.: Об обеспечении в Магаданской области государственных гарантий семьи, материнства и детства // Сайт Администрации Магаданской области. http://www.magadan.ru/family/garant.php.

2 См.: Самара. Прямая телефонная линия по вопросам соцзащиты материнства и детства. 06.03.2008. РИА «Самара» // Mass Media. http://www.rambler.ru/news/russia/0/12324301.html.

1 См.: Невинная И. У регионов – разные возможности // Российская газета. Неделя. 2004. № 3421.