bigpo.ru
добавить свой файл
1
Овчарова Л.Н

Социальная защита населения: виражи реформ последних лет

В период активного экономического реформирования в России решение социальных вопросов, как и разработка адекватной переменам политики, были отложены «до лучших времен». Экономический рост способствовал и росту доходов населения, который до 2005 года носил восстановительный характер ( см. рис.1), когда среднедушевые доходы которые в реальном исчислении1 составили 96,9% от уровня 1991 г. Это некоторый знаковый порог, как с точки зрения достижения результатов, так и цены реформ. Россия, наконец, вышла на предкризисные показатели уровня жизни, но для этого ей потребовалось 15 лет, и все другие страны, динамично развивавшиеся в это время, ушли далеко вперед.



Источник: рассчитано на основе официальных данных Росстата о динамике доходов и индексе потребительских цен.

^ Рисунок 1. Динамика показателей доходов, заработной платы и пенсий в 1991-2005 гг. (данные за декабрь), в % к 1991 г.

Происходившие позитивные изменения в динамике доходов населения в 2000-2005 гг. сопровождались трансформацией их структуры по источникам поступления (табл. 1). Более высокие темпы роста средней заработной платы способствовали увеличению ее доли в структуре доходов: с 62,8% в 2000 г. до 64,8% в 2005 г. Вместе с тем, доля заработной платы продолжает оставаться ниже предреформенного уровня. В значительной степени это связано с замещением данного вида денежных поступлений населения новой формой трудовых доходов – доходами от предпринимательской деятельности. В совокупности с фондом оплаты труда наемных работников в 2005 г. они составили 76,2% от всех денежных доходов.

^ Таблица 1. Динамика структуры денежных доходов населения РФ, % от общего объема доходов




1990

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Денежные доходы, всего

100

100

100

100

100

100

100

100

Оплата труда

76,4

66,5

62,8

64,6

65,8

63,9

64,9

64,8

Социальные трансферты

том числе:

14,7

13,1

13,8

15,2

15,2

14,1

12,9

12,9

пенсии







9,0

10,0

10,6

9,8

9,6

9,2

ЕДВ






















0,9

Остальные социальные выплаты







4,8

5,2

4,6

4,3

3,3

2,8

Доходы от собственности

2,5

7,1

6,8

5,7

5,2

7,8

8,3

8,9

Доходы от предпринимательской деятельности

3,7

12,4

15,4

12,6

11,9

12,0

11,7

11,4

Другие доходы

2,7

0,9

1,2

1,9

1,9

2,2

2,2

2,0

Источник: [9, стр. 108; 10, c.124].

Начиная с 2000 года, наблюдается тенденция сокращения доли денежных социальных выплат в общей структуре доходов населения (см. табл. 1). Может показаться, что 2005 год – стал точкой стабилизации и возможен поворот к уровню значимости денежных социальных трансфертов в начале рыночных реформ. Однако, в данном случае макроэкономические данные проецируют обманчивую картину. Дело в том, что в 2005 году произошла реформа, получившая название «монетизация льгот», в ходе которой ряд неденежных форм социальной поддержки трансформировались в денежные пособи, получившие название Ежемесячная денежная выплата (ЕДВ), которые составили 0,9% от общего объема доходов. Если принять во внимание данный факт, то привести структуру социальных трансфертов соответствие с предшествующим годом, то удельный вес данного вида доходов, снизится до 12%. Подчеркну, что и доля пенсий и денежных пособий в совокупных доходах населения сокращается. Возможно, это связано с тем, что сокращается доля бедного населения, и это приводит к снижению численности получателей социальных пособий. Но реальные причины другие, и не бедное население в России является приоритетной группой институтов социальной защиты.

Чтобы понять суть трансформаций в системе социальной защиты, остановимся на календаре основных реформ, начиная с 2000 года:

  • 2000 –2003 гг. – этап стабилизации социальных выплат гражданам, имеющим право на льготы и нестраховые социальные выплаты. Законодательство регулирующее, предоставление помощи в денежной и неденежной форме изменилось только по отношению к ежемесячному пособию на ребенка: согласно Федеральному закону № 81 «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» базовый размер пособия был установлен в размере 70 руб., а право на пособие представлялось только семьям, имеющим доходы ниже прожиточного минимума. Пособие продолжало финансироваться из федерального бюджета.

  • 2004 –2005 гг. – этап масштабного перераспределения бюджетных полномочий, формат которых определялся Федеральными законами № 122, № 131, № 199 и Новым Жилищным кодексом (в части назначения и выплаты жилищных субсидий). В отношении социальной защиты данные законы предусматривали следующие реформы: (1) монетизация льгот; (2) передача полномочий по ежемесячному пособию на ребенка на региональный уровень; (3) административную реформу социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты передаются с муниципального уровня на региональный и (4) принятие единого для всей страны порядка предоставления жилищных субсидий.

  • 2006 г. – этап смещения приоритетов социальной защиты в пользу семей с детьми и семейного устройства детей сирот, что вытекает из целей и задач, сформулированный в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию 10 мая 2006 г. В основном эти инициативы связаны с повышением страховых пособий, выплачиваемых в связи с рождением и уходом за детьми, внедрением системы материнского капитала для женщин, родивших второго ребенка, и снижением расходов семей на услуги детских дошкольных учреждений.

Формат данной публикации не позволяет подробно останавливаться на анализе всей системы социальной защиты, поэтому обратимся к мерам социальной поддержки, которые, имеют принципиальное значения для завершенных и продолжающихся трансформаций. К таковым, в первую очередь, относятся монетизация льгот и социальная поддержка семей с детьми. Фокус внимания будет смещен в сторону мер, адресованных детям, поскольку социальные и экономические эффекты монетизации льгот уже были рассмотрены в более ранних публикациях [2, c.348;7] .

^ Монетизация льгот – масштабная социальная реформа

Система льгот, сложившая в России к 2005 г., предполагала участие широкого круга населения в программах этого вида социальной помощи, при этом, льготы распространялись как на оплату услуг медицины, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, так и на питание, покупку и ремонт жилья и пр. В общей сложности льготы на оплату различного рода услуг получали 19 млн. чел или 13,2% населения. Инициативы ФЗ № 122 декларировались как направленные на разрешение проблем, которые продуцировала практика предоставления льгот:

  1. Разграничение расходных полномочий между региональными и федеральными бюджетами.

  2. Ликвидация отдельных нефинансируемых обязательств.

  3. Сокращение расходных обязательств, закрепленных в федеральном законодательстве.

  4. Передача на региональные и местные органы власти ответственности по балансированию доходных возможностей и новых расходных полномочий.

Какие категории населения оказались включены в монетизацию льгот, и каковы размеры полученных компенсаций – эта тема уже достаточно подробно освещена в научных публикациях и обзорах социальной политики [6, cc.331-376] Однако, вопрос включенности домохозяйств в данную социальную реформу проанализирован достаточно слабо, поскольку доступная статистика не оперирует показателями, позволяющими измерить ее эффекты на уровне отдельных домохозяйств или людей. Важность данного ракурса анализа определяется тем, что монетизация льгот влияет на благосостояние не только реальных льготополучателей, но и всех членов домохозяйств, в которых они проживают.

По оценкам, которые позволяет сделать база данных НОБУС (Национальное обследование благосостояния и участия населения в социальных программах), более половины домохозяйств России (50,7%) - были вовлечены до 2005 г. в программы льгот, а, следовательно, оказались в числе тех, кто ощутил на себе влияние проекта монетизации (рис. 2). При этом 19,5% домохозяйств имели в своем составе льготников, права которых на социальную помощь после вступления в силу ФЗ № 122 стали регулироваться на федеральном уровне. Льготники регионального уровня, виды и размеры социальной помощи для которых сегодня устанавливаются субъектами Российской Федерации, входили в состав 41,2% домохозяйств. Некоторые из льготников попадали одновременно и в федеральную и региональную группу, поскольку проходили по нескольким категориям, для которых предусматривается социальная помощь (на рис. 2 – «с пересечением»). Если считать, что в случае принадлежности как к одному, так и к другому уровню льготных категорий за индивидом закрепляется статус федерального льготника, то число региональных льготников сокращается до 35,8% (рис. 2 – «без пересечения»)2.



^ Рисунок 2. Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей льгот, %

Приведенные данные дают основания утверждать, что проекты, связанные с масштабным реформированием системы льготирования, к которым безусловно относится монетизация, отражаются на значительной части населения страны и не могут не вызывать общественного диссонанса, особенно, если инициативы приводят к негативным последствиям для части вовлеченных в систему социальной поддержки граждан.

Каковым оказалось влияние данной реформы на уровень жизни российских семей? По итогам замены льгот денежными компенсациями материальное положение большинства российских домохозяйств ухудшилось. Такие выводы позволяет сделать моделирование последствий монетизации льгот, выполненное нами на данных НОБУС (рис. 3). В ходе расчетов были учтены все экономические изменения, которые имели место при переходе от практики предоставления льгот к выплате денежных компенсаций. В частности, было отмечено, что одновременно с началом монетизации льгот на 28% возросли цены на оплату ЖКУ, и примерно на 13% увеличились цена на транспорт, что, разумеется, не могло не усугубить положение домохозяйств.



Источник: оценка на основе данных НОБУС

^ Рисунок 3. Изменение величины располагаемых ресурсов российских домохозяйств после монетизации льгот

В конечном итоге монетизация и сопровождавшие ее изменения в стоимости услуг, на которые ранее предоставлялись льготы, привели к сокращению располагаемых ресурсов 53,0% российских домохозяйств. На фоне этого, трети домохозяйств удалось увеличить благосостояние, а 14,0% - сохранить прежний уровень располагаемых ресурсов (рис. 3). Если рассматривать исключительно домохозяйства, в состав которых входят льготополучатели, нельзя не отметить, что региональные льготники оказались в большем проигрыше, чем льготники федерального уровня: в результате монетизации располагаемые ресурсы сократились у 9,4% семей с льготниками федерального мандата, тогда как среди домохозяйств льготников регионального мандата – у 31,6%. Семьи, благосостояние которых напротив возросло по итогам замены льгот денежными компенсациями, составляют 84,0% домохозяйств федеральных льготополучателей и 50,6% семей региональных льготополучателей.

Справедливости ради, следует отметить, что негативные последствия являются результатом не только самой монетизации, и фактор изменения цен на услуги ЖКХ и транспорта, безусловно, внес свой вклад. Однако на уровне массового сознания процессы замены льгот денежными компенсациями и роста тарифов связаны воедино, и сокращение благосостояния соотносится с инициативами законодательства.

Как бы то ни было, в результате реализации проекта монетизации сложилась следующая противоречивая ситуация: в условиях увеличения ВВП уровень жизни населения упал. В целом, оценивая итоги монетизации, можно констатировать: ликвидированы некоторые нефинансируемые мандаты; значительная часть нефинансируемых мандатов переложена на региональные и местные органы власти; разграничены полномочия между региональным и федеральным бюджетами; улучшено финансовое положение организаций, оказывающих услуги на льготной основе; улучшено финансовое положение большей части федеральных льготников; налажен персональный учет льготников.

^ Новые меры поддержки семей с детьми

Семьи с детьми – это огромная часть населения России. Как отмечается в Государственном докладе «О положении детей в Российской Федерации», «Численность детей в возрасте до 18 лет составила на 1 января 2005 года 29,1 млн. человек - это пятая часть населения страны»[1, c.4] . В 2005 году из общего числа детей и подростков в возрасте до 18 лет 15,2 миллиона имели возраст до 15 лет, они составляли 15,2% населения России. 10,4% из них проживали в городах, 4,8% - в сельской местности.

В то же время детское население страны сокращается, только за 2001-2004 годы оно уменьшилось на 4,4 млн. чел. «Такое сокращение численности детей обусловлено низким уровнем рождаемости одновременно с достижением совершеннолетия подростками, родившимися в середине 80-х годов прошлого столетия, когда рождаемость в стране была самой высокой за последние 40 лет» [1, c.4]

Рис. 4, показывает продолжающееся на протяжении не менее 15 лет сокращение доли детей и подростков в возрасте до 15 лет в общей численности населения. Среднегодовое уменьшение этой доли составляло в 2000-2005 годах 1,1% всего населения или 5,5% детей и подростков. Доля населения в возрасте 0-14 лет интенсивнее снижается среди городского населения, хотя и в сельской местности она идет на убыль. В среднем на протяжении 2000-2005 годов ежегодное сокращение удельного веса детей и подростков составляло в городах – 0,8 процентных пунктов от численности жителей России или 5,9 процентных пунктов от численности детей и подростков, а в селах - 0,3% или 4,6%, соответственно.




^ Рисунок 4. Доля детей и подростков в возрасте до15 лет в населении России, 1990-2005 годы, %

Рассчитано по: [8, c.88].


Сокращение числа детей – одно из следствий неблагоприятного развития демографической ситуации в России, нередко характеризуемого как «демографический кризис». Такое развитие вызывает беспокойство российского общества и российского государства, которое разрабатывает меры, направленные на преодоление неблагоприятных тенденций.

В частности, в декабре 2006 года был принят пакет документов и нормативных актов, определяющих новые меры государственной социальной политики поддержки семей с детьми, направленной, по замыслу законодателя, на стимулирование рождаемости. В первую очередь речь идет об увеличении пособий по уходу за ребенком до полутора лет, материнском (семейном) капитале, льготах при оплате услуг детских дошкольных учреждений и материальной поддержке опекунов и семей, взявших на воспитание детей сирот. Таким образом, новая семейная политика направлена на повышение уровня и качества жизни семей с детьми.

Среди политиков и демографов развернулась активная дискуссия по поводу адекватности принятых мер глубине сложившихся демографических проблем и ожидаемых одномоментных и долговременных эффектов в ближайшей и долгосрочной перспективе3 [5]. В адрес экономистов даже были высказаны упреки, относительно того, что они оказались в стороне от обсуждения проблем эффективности и действенности предложенных мер семейной политики [3, cc.34-35]. В данной статье мы попытались оценить влияние новой семейной политики на уровень жизни семей с детьми и высказать предположения о возможном их воздействии на репродуктивное поведение и установки с экономической точки зрения.

Для того, чтобы включится в дискуссию по поводу результативности данных мер с экономической точки зрения, мы, во-первых, обозначим основные проблемные зоны в модернизации российской семьи, во-вторых, оценим доходы и жилищные условия получателей и постараемся понять, насколько эти новые ресурсы расширят их возможности.

^ Семьи с детьми: риск бедности

Более чем двукратный рост пособий по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет и расширение числа получателей этих пособий побуждает нас к рассмотрению проблем уровня жизни и бедности семей с детьми. Несмотря на то, что в последние годы проблемы бедности находятся в фокусе внимания политиков и исследователей, текущие оценки детской бедности не столь очевидны. Во-первых, начиная с 2005 года, Россия не имеет официальной минимальной потребительской корзины, которая была принята только в марте 2006 года, и до настоящего времени не подкреплена соответствующими нормативными документами, определяющими методику ее расчета. Это не позволяет Росстату рассчитать официальные оценки бедности даже для населения в целом. Во-вторых, уровень бедности демографических групп можно оценить только на основе баз микроданных, содержащих информацию о каждом домохозяйстве, а таких сплошных данных в нашем распоряжении нет.

Принимая во внимание изложенные аналитические ограничения, при обозначении проблем уровня жизни семей с детьми будем опираться на авторские прогнозные оценки, базирующиеся на данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС) за 2003 год, актуализированных в части доходов и бедности по состоянию на декабрь 2006 года. Микроданные НОБУСа - это репрезентативная база данных выборочного обследования, проведенного Росстатом во 2 квартале 2003 года, выборка которого составила 44,5 тысячи домохозяйств и 117 тысяч респондентов. На региональном уровне данные репрезентативны для 46 субъектов РФ, а для остальных территориях репрезентативность ограничена маленькими объемами выборки. Информационный массив содержит детальную информацию о демографическом составе домохозяйств, их доходах, расходах, жилищной обеспеченности, экономической активности, образовательном статусе и участии в страховых и нестраховых социальных программах. Данный информационный ресурс апробирован на большом числе исследований, подтвердивших его репрезентативность и надежность [2, c.348]

В нашем анализе используется прогнозная величина стоимости минимальной потребительской корзины, действовавшей до марта 2006 года, и моделируется показатель благосостояния, максимально приближенный к реальным потребительским возможностям домохозяйств. В абсолютном выражении стоимость смоделированной минимальной потребительской корзины в расчете на душу населения составила 152,5% от среднегодовой стоимости аналогичной корзины в 2003 году. Для актуализации доходов мы использовали данные официальной статистики [4] о росте зарплаты, пенсий, денежных доходов и прогноз этих показателей в сценарии Минэкономразвития4 до конца 2006 года. В результате, по актуализированным данным НОБУС среднедушевые доходы составили 7918,7 рублей5, при этом 12,8% населения имели доходы ниже прожиточного минимума. Недостающий доход в расчете на одного бедного составил 25,3% от величины прожиточного минимума6.

В более ранних работах [14, c.76; 2, c.348] уже отмечалось, что семьи с двумя и более детьми имеют самый высокий риск бедности, а риск бедности семей состоящих в браке не более пяти лет и имеющих одного ребенка в возрасте до трех лет в два раза выше, чем у аналогичных семей без детей. Следовательно, у большой группы домохозяйств даже появление первого ребенка сопровождается падением уровня жизни ниже черты бедности.

Согласно нашим актуализированным оценкам, на рубеже 2006 и 2007 годов дети имели риск бедности, практически в 2 раза превышающий среднероссийский уровень (рис. 5). Среди всех детей самой неблагополучной группой с точки зрения попадания в зону бедности являются дети в возрасте от 3 до 7 лет (24%), а также дети до 1,5 лет (22,5%). Если комплексно смотреть на бедность, используя показатели масштаба и глубины бедности, то можно утверждать, что маленькие дети (до полутора лет) являются самой уязвимой группой. Вместе с тем, очевидно и то, что у остальных возрастных групп детей показатели уровня жизни не намного выше, и проблема повышения доходной обеспеченности всего детского населения продолжает оставаться актуальной. Кроме того, максимальный риск бедности имеют дети в возрасте от 3 до 7 лет, но именно по достижении этого возраста прекращают действие большинство значимых мер государственной поддержки, адресованной семьям с детьми.



^


Рисунок 5. Средние риски и глубина детской бедности в 2006 году (НОБУС)


Используемая база микроданных предоставляет уникальную возможность проанализировать структуру доходов домохозяйств до момента принятия новых мер поддержки материнства и детства. Для понимания особенностей формирования доходов отдельных социально-демографических групп населения мы будем использовать два индикатора, которые дают разные оценки уровня текущего благосостояния домашнего хозяйства: наблюдаемые текущие денежные доходы и располагаемые ресурсы, учитывающие все денежные и неденежные поступления и максимально приближенные к реальным потребительским возможностям домохозяйств.

Таблица 2. Структура денежных доходов по отдельным социально-демографическим группам домохозяйств, НОБУС, %

Виды доходов

Много-детные семьи

Неполные семьи

Другие семьи с детьми

Семьи без детей

Все семьи

Зарплата

60,5

70,4

79,2

53,6

61,1

Пенсии и стипендия

13,7

18,0

9,2

38,7

29,9

Денежные пособия

8,8

3,2

2,6

0,7

1,3

Поступления от ЛПХ в денежной форме

12,6

3,6

4,1

3,3

3,6

Денежная помощь от родственников

4,4

4,8

4,9

3,7

4,1

Итого, денежные поступления

100

100

100

100

100


Начнем с наблюдаемых денежных доходов, включающих заработную плату и предпринимательский доход, пенсии, стипендии, все виды пособий, денежные поступления из личного подсобного хозяйства и денежную помощь родственников (табл. 2, рис. 6). Отдельно остановимся на уязвимых группах семей с детьми, к которым отнесем многодетные и неполные семьи.




^ Рисунок 6. Структура денежных доходов по отдельным социально-демографическим группам домохозяйств, НОБУС

Итак, в настоящее время основным источником денежных поступлений для семей с детьми являются трудовые доходы, а государственные пособия составляют несущественную часть регистрируемых денежных поступлений. Только у многодетных семей государственные пособия начинают играть значимую роль в доходах. Для неполных, полных однодетных и двухдетных семей денежная помощь родственников более весомый ресурс, чем государственная поддержка. Данные результаты позволяют предположить, что до 2007 года система государственных пособий не рассматривалась семьями как серьезный механизм поддержки доходов, и домохозяйства больше получали за счет межсемейного обмена: на макроэкономическом уровне этот вид помощи в 3 раза превышал государственные пособия.

Однако ориентация только на доходные оценки материальной обеспеченности способна породить значимые ошибки, если речь идет о масштабах бедности и неравенства. С этой целью мы ввели показатель располагаемых ресурсов, в котором:

  • помимо денежных, учтены все неденежные поступления;

  • в тех случаях, когда доходы домохозяйства были существенно ниже его расходов, за основу денежной части располагаемых ресурсов брались расходы, что позволяет учитывать скрытые от наблюдения денежные поступления домохозяйств.

Структура располагаемых ресурсов представлена на рис. 7. Полученные нами оценки имеющихся в распоряжении домохозяйств денежных доходов, не учитываемых при анализе только легко регистрируемых источников доходов, указывают на значимость данного ресурса: скрытые от наблюдения денежные поступления составили 21,2% от общего объема ресурсов, используемых на текущее потребление. Принципиально то, что у семей с детьми удельный вес этого вида ресурсов выше, что указывает на их широкую вовлеченность в неформальные отношения на рынке труда.

Данный результат особенно важен для системы социальной защиты, которая все в большей степени ограничивает вход в программы социальных пособий не только категориальными признаками, но и уровнем регистрируемых доходов. Более того, для рыночной экономики программы, адресованные только бедным, являются приоритетным направлением развития, однако российская реальность такова, что в случае семей с детьми возможности контроля доходов весьма ограничены. Натуральные поступления из личного подсобного хозяйства имеют принципиальное значение для многодетных семей, а натуральные льготы в большей ориентированы на семьи без детей.





^ Рисунок 7. Структура располагаемых ресурсов отдельных социально-демографическим группам домохозяйств, НОБУС


Анализ структуры доходов и позиции домашних хозяйств на рынке труда позволил выделить факторы, способствующие бедности семей с детьми. К ним отгносятся:

  • наличие в семье работников с заработной платой ниже прожиточного минимума;

  • высокая детская иждивенческая нагрузка (когда на двух трудоспособных приходится более одного ребенка);

  • наличие пенсионеров с пенсией ниже прожиточного минимума;

  • отсутствие работы у трудоспособных, которые ищут работу;

  • выход трудоспособных граждан из состава экономически активного населения (не работают, не учатся, не получают пенсию и не ищут работу).

Самые распространенные причины бедности детей в возрасте до года это, во-первых, низкая заработная плата родителей, во-вторых, незанятость матери, которая ухаживает за ребенком и поэтому временно уходит с рынка труда. Дети в возрасте от года до 3 лет попадают в зону бедности, главным образом, потому что их мамы не работают и не ищут работу, занимаясь уходом за ребенком. Низкая зарплата - второй по значимости фактор бедности детей этого возраста. Выход этих групп из зоны бедности следует связывать с развитием системы государственных социальных пособий и новая политика поддержки материнства и детства способствует этому.

Бедность детей в возрасте от 4 до 7 лет (включительно) объясняется практически равнозначным влиянием трех факторов: на первое место выходит наличие в семье неработающих трудоспособных, которые хотят найти работу; на втором месте находится фактор низкой оплаты труда; на третьем – наличие неработающих трудоспособных, которые не ищут работу, главным образом, по причине ухода за детьми. Эта группа – основной потенциал для рождения второго ребенка. Большинство таких семей стремится преодолеть бедность не за счет социальных пособий, а посредством выхода на рынок труда, но сталкивается с серьезными ограничениями. Их экономические семейные стратегии станут успешными при развитии нестандартных форм занятости, и только для уязвимых групп семей с низким человеческим капиталом необходимы пособия, не конкурирующие с низкооплачиваемой занятостью, а поддерживающие активизацию усилий семьи, направленных на самообеспечение. В данном случае мы говорим о распространенных в европейских странах программах «работа + пособие», когда неполная или низкооплачиваемая занятость сочетается со специальными адресными пособиями. Вполне осознавая набор экономических ловушек, возникающих в данном случае, мы обратимся к проблемам гармонизации семейной политики и приоритетов экономического развития в заключительной части данной статьи. Здесь только отметим, что действующие российские институты социальной поддержки такими программами не располагают.

В семьях, где есть дети в возрасте 7-15 лет, факторы низкого уровня жизни, связанные с экономической неактивностью взрослых, отступают на второй план, а бедность детей в возрасте 15-18 лет связана, во-первых, с низкой оплатой труда работающих членов домохозяйств, во-вторых, с наличием в семье трудоспособных, которые не работают, но заняты поиском работы. Для таких семей в число приоритетов выдвигается совершенствование рынка, причем речь идет о сокращении низкооплачиваемой занятости и создании новых рабочих мест, ориентированных на квалифицированную рабочую силу. Для уязвимых категорий семей с детьми данной возрастной группы также необходимы программы пособий, позволяющие удовлетворять минимальные потребности и стимулирующие экономическую активность.


^ Чем может помочь увеличенное пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет?

Обратимся к результатам моделирования влияния пособия, выплачиваемого в связи с уходом за ребенком в возрасте до полутора лет на уровень жизни населения до введения новых правил его выплаты.

По нашим расчетам, в конце 2006 года эта программа распространялась на 0,8 млн. домашних хозяйств (1,5% от общей численности домохозяйств согласно данным переписи населения 2002 года), среди которых 20,9% имели доходы ниже черты бедности. Это пособие составляло 0,1% в общем объеме доходов всех домохозяйств и 4,1% - в доходах домохозяйств, получающих данное пособие. Следовательно, на макроэкономическом уровне его эффекты воздействия на уровень жизни практически не заметны. Они существенно увеличиваются при рассмотрении адресной группы получателей, но продолжают оставаться в числе незначимых источников доходов. В 2006 году размер пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет составлял 700 рублей для работающих женщин, подлежащих социальному страхованию и находящихся в отпуске по уходу за ребенком.

В соответствии с новым законом с 1 января 2007 года пособие выплачивается всем женщинам, следовательно, произойдет практически двукратное увеличение числа домохозяйств, в составе которых есть получатели пособий, по нашим оценкам, до 1,3 млн. (2,5% всех домашних хозяйств). Помимо этого, минимальный размер пособия с 1 января 2007 года доведен до 1500 рублей в месяц на первого ребенка и до 3000 рублей – на второго ребенка в семье, а для работающих женщин – до 40% заработной платы (но в пределах 6000 рублей). Затраты на выплату пособия в 2007 году составят от 43,95 до 45,3 млрд. рублей, в зависимости от базового сценария роста заработной платы получателей пособий. Доля данного пособия в денежных доходах всего населения составит 0,3%, т.е. его влияние на доходы населения в целом на макроэкономическом уровне по-прежнему не заметно. Однако в доходах домохозяйств-получателей его удельный вес увеличивается с 4% до 11% от общего объема.

Влияют ли данные пособия на репродуктивное поведение? В литературе высказывается мнение, что они начинают приниматься во внимание семьями только тогда, когда составляют не менее 10% от совокупного дохода семей-получателей и прирост их на 10% от семейного дохода способен повлиять на реальное репродуктивное поведение, и, что не менее важно, в данном случае речь идет о пособиях предоставляемых на долговременный период. Следовательно, повышенный размер пособия российского пособия только вывел его на тот уровень, когда семья начинает его рассматривать как некоторый значимый ресурс и понимать, что государство проводит некоторую внятную политику поддержки, но прирост его не таков, чтобы оказывать статистически значимое воздействие на рождаемость.

Правда, у бедных семей с детьми данное пособие уже составляет 25% доходов, и за счет повышения размера пособия риск бедности целевой группы (дети до полутора лет) сократится почти на четверть. Логично предположить, что бедные семьи и близкие к ним доходные группы в большей степени откликнуться на позитивные эффекты новой политики. Хотя пока не известно, на что реагировали в большей степени семьи в европейских странах: на повышенный размер пособия или на то, что система социальных трансфертов, включающая и данное пособие, обеспечивала гарантированный доход на уровне национальной линии бедности. В России пока такой системы социальных выплат нет, поэтому ожидаемые эффекты, видимо, будут слабее. Ранее уже отмечалось, что уровень бедности возрастных групп детей старше полутора лет также существенно превышает среднероссийские оценки, поэтому обозначенная целевая поддержка только детей в возрасте до полутора лет не решает проблемы повышения уровня жизни семей с детьми. Распространение выплаты данного пособия на детей в возрасте до 3 лет потребовало бы двукратного увеличения бюджета программы, а в случае включения в программу всех детей в возрасте до 7 лет ее бюджет должен превысить уровень 2006 года в 26,1 раза. Но даже такой рост стоимости программы поднимет ее вклад в общий объем доходов населения только до уровня 1,5%.

Подчеркнем, что ограничение максимального значения пособия по уходу за ребенком до полутора лет на уровне 6000 рублей для застрахованных получателей практически делает не работающим правило «40% от заработной платы» для всех, кто будет получать заработную плату выше средней, которая в марте 2007 года составила 12580 рублей. Если говорить о стимулировании рождения второго ребенка, то данная мера, скорее, может стать барьером для женщин, обладающих высокой квалификацией и образованием.

Результаты исследования (имитационного моделирования) с целью обоснования системы государственной поддержки семьи в период рождения детей, способной компенсировать падение доходов в связи с уходом женщины с рынка труда и появлением нового члена домохозяйства хотя бы на уровне минимальных потребительских стандартов, не позволяют обнаружить позитивные эффекты, которые могли бы конкурировать с материальными проблемами, возникающими в семье в случае появления ребенка. Пособие по уходу за ребенком до полутора лет в своем минимальном варианте компенсирует только половину прожиточного минимума ребенка. Следовательно, оставшийся единственным работник в полной семье с 2 детьми должен получать не менее 9500 рублей, что соответствует медианной заработной плате в феврале 2007 года, чтобы, в сочетании с социальными трансфертами, обеспечить потребление хотя бы на уровне прожиточного минимума. Половина работников не имеет такой возможности, и проблема состоит не столько в том, что недостаточным является размер рассматриваемого пособия, сколько в отсутствии системы социальных трансфертов, гарантирующей некоторый приемлемый в обществе уровень жизни (например, в соответствии со стоимостью минимальной потребительской корзины) в период, когда семья попадает в сложные, с материальной точки зрения, периоды жизненного цикла.

^ Жилищные условия семей с детьми

Наряду с доходной обеспеченностью, жилищные условия являются важной составляющей уровня жизни. Подавляющее большинство российских домохозяйств с детьми нуждаются в улучшении жилищных условий: испытывают неудовлетворенную потребность в дополнительных метрах площади, сталкиваются с отсутствием доступа к коммунальным услугам, которые принято считать неотъемлемыми благами цивилизованного общества. Разумеется, проблема качества жилья актуальна не только для семей с детьми, однако именно семьи с детьми оказываются в наиболее стесненных условиях проживания. Как демонстрируют данные обследования НОБУС, 66,5% всех семей и 85,1% семей с детьми нуждаются в улучшении характеристик жилья, при этом дополнительная площадь требуется 40,8% всех домохозяйств и 72,9% домохозяйств с детьми до 18 лет (табл. 3, рис. 8).


^ Таблица 3. Домохозяйства, нуждающиеся в улучшении жилищных условий




Доля среди всех домохозяйств выборки

Доля среди домохозяйств с детьми до 18 лет

Доля среди домохозяйств с 2 и более детьми, младшему из которых меньше 1 года

Нуждаются в улучшении условий проживания

66,5

85,1

98,1

из них:

Нуждаются в дополнительных метрах площади

40,8

72,9

95,8

Нуждаются в улучшении благоустройства жилья

40,9

40,8

48,5

проживают в частично неблагоустроенном жилье

34,3

35,1

38,6

проживают в полностью неблагоустроенном жилье

6,6

5,8

9,9

Нуждаются в улучшении благоустройства жилья и дополнительных метрах площади

15,2

28,6

46,2

^ В жилье домохозяйства нет:










электричества

0,1

0,1

-

холодной воды

22,9

21,4

28,1

горячей воды

40,1

39,8

47,9

канализации

28,8

27,8

33,5





^ Рисунок 8. Домохозяйства, нуждающиеся в улучшении жилищных условий


После оглашения новых мер семейно-ориентированной политики внимание привлечено к семьям с двумя и более детьми. Каковы же жилищные условия домохозяйств, которые стали бы участниками программы «материнский капитал», действуй она уже в 2006 году? Приходится констатировать, что почти все семьи этой категории нуждаются в улучшении характеристик жилища (98,1%), причем 46,2% проживают в некомфортабельных условиях на площади ниже социальной нормы.

Отсутствие водоснабжения, канализации, электричества - серьезная проблема для любой семьи, но сложно не согласится с тем, что в домах, где воспитываются маленькие дети, недостаток базовых коммунальных услуг ощущается, при прочих равных условиях, гораздо острее. В свете сказанного не придает оптимизма тот факт, что доля домохозяйств, проживающих в жилищах, лишенных доступа к каким-либо услугам из числа вышеупомянутых, среди семей с детьми немного ниже, чем в среднем по всем российским домохозяйствам. И дело даже не в том, что различия невелики (например, холодная вода подведена к жилью 77,1% всех семей и 78,6% семей с детьми, горячая вода – к 59,9% и 62,2%, канализация – к 71,2% и 72,2%, соответственно). Суть в следующем: если рассмотреть наиболее уязвимые семьи с детьми (например, те, что подпадают под Президентскую программу), обнаружатся жилищные проблемы гораздо большего масштаба, чем фиксируемые в среднем по всему населению. В числе домохозяйств родителей двух и более детей, младшему из которых еще не исполнился год, 28,1% располагаются в жилье, не оснащенном холодным водоснабжением, почти половина – 47,9% - в домах без горячей воды, 33,5% - в домах без канализации.

Рассматривая домохозяйства с детьми различных возрастов, несложно заметить, что в наиболее проблемных жилищных условиях растут самые маленькие дети ( рис. 9). Очевидно, чем старше ребенок, тем выше вероятность того, что он проживает в благоустроенном жилье достаточной по социальной норме площади. Однако даже среди домохозяйств с подростками 15-18 лет таковых немного – всего 16,7%. Что касается семей с детьми 7-15 лет, 3-6 лет и 1,5-3 лет, доля обеспеченных жильем необходимой площади и благоустройства среди них не превышает, соответственно, 15,5%, 9,7% и 8,7%. А в числе домохозяйств с детьми младше полутора лет таковых и вовсе 6,3%. Наиболее распространенной проблемой в рамках разговора об условиях проживания российских семей с детьми должен быть признан недостаток площади. В условиях, когда на одного члена домохозяйства приходится менее 18 кв.м. общей площади, растут 69,4% детей 15-18 лет, 74,9% детей 7-15 лет, 80,5% детей 3-7 лет, и, наконец, 83,5% и 93,7% детей 1,5-3 лет и младше 1,5 лет, соответственно.




^ Рисунок 9. Домохозяйства с детьми, нуждающиеся в улучшении жилищных

условий, %

В благоустройстве нуждается жилье примерно 42-44% семей с детьми. При этом показатель доли проживающих в полностью неблагоустроенных домах для семей с детьми младше 1,5 лет превышает соответствующий показатель для домохозяйств с подростками 15-18 лет в 1,4 раза (7,2% против 5,2%).

Наиболее дефицитной жилищно-коммунальной услугой для домохозяйств с детьми (как, впрочем, и для всех российских домохозяйств в целом) является горячее водоснабжение: имеют доступ к этому ресурсу менее 60% из них. Уровень оснащенности холодным водоснабжением составляет среди семей с детьми 15-18 лет – 78,2%, 7-15 лет – 76,8%, 3-7 лет – 75,2%, 1,5-3 лет – 75,9%, наконец, среди семей с детьми младше 1,5 лет – 77,3%. Канализация также не для всех является доступным благом: она подведена к домам примерно у 70% семей с детьми. В этих условиях многим домохозяйствам остается довольствоваться только наличием электричества, которым оснащены фактически все российские жилища (исключение составляют менее 0,1%).

В конечном итоге, в жилье, которое одновременно имеет размер ниже социальной нормы площади и отличается частичной или полной неблагоустроенностью, сегодня проживают 28,0% семей с детьми старшего возраста (15-18 лет), порядка 31-35% семей с детьми 7-15 лет, и более 35% семей с детьми дошкольного возраста. В этих условиях программы, декларируемые как средство для улучшения условий проживания российских детей, к которым, безусловно, относится материнский (семейный) капитал, заслуживают особого внимания.


^ Развитие внесемейных институтов поддержки семейного воспитания

Опыт многих стран с низкой рождаемостью указывает на необходимость развития целой системы мер семейной политики, причем едва ли не первое место среди них занимает развитие внесемейных институтов поддержки семейного воспитания. Так Г. Эспин-Андерсен, в работе, посвященной методологическим проблемам социальной политики и тому, как в новых политических, экономических и социальных условиях распределить обязанности между рынками, семьями и государством, называет несколько важных пунктов, перечисляя их в таком порядке: (1) развитие институтов несемейного ухода за детьми; (2) расширение нестандартных форм занятости, позволяющих сочетать семейное воспитание детей и занятость; (3) программы (пособие +работа) для трудоспособных с низким квалификационным потенциалом и (4) адресные программы социальной поддержки семьям, находящимся на трудных этапах жизненного цикла, и людям с ограниченными возможностями. По сути, речь идет об «ориентированной на детей стратегии социального инвестирования, основанной на комбинированной политике гарантирования доходов семей с детьми и максимизации занятости матерей» [11, c.25].

Зарубежные исследования подсказывают, что ориентация на развитие внесемейных услуг - одно из самых продуктивных направлений семейно-ориентированной политики. . Изучение эффектов такой политики в странах OECD выявило сильную положительную связь между рождаемостью и должной организацией услуг по уходу за ребенком, при этом зависимость между рождаемостью и мерами, направленными на развитие гибкого рынка труда, была также положительной, но более слабой [12, c.222]. В Норвегии политика, направленная на повышение доступности услуг по уходу за ребенком и детских дошкольных учреждений, содействовала росту рождаемости: увеличение на 20% числа детей, посещающих детские дошкольные учреждения, способствовало росту плодовитости когорты на 0,05 ребенка [13, cc. 187-216].

Меры по укреплению роли институтов внесемейного воспитания получили отражение в решениях, касающихся введения компенсационных выплат родителям за содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении. Сейчас эти вопросы находятся в ведении региональных и муниципальных бюджетов, однако Постановлением Правительства Российской Федерации N846 от 30 декабря 2006 года "О порядке и условиях предоставления в 2007 году финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" определено, что из федерального бюджета будут предоставляться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации, принявших в установленном порядке законы и (или) иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по выплате компенсации за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Размер компенсации будет зависеть от количества детей в семье. Если в семье один ребенок, то компенсация будет равна 20% от платы, если два ребенка - то 50%, а если три и более - то 70%. Размер компенсаций рассчитывается исходя из среднемесячной платы за детский сад.

Наши оценки, учитывающие средний размер расходов на содержание одного ребенка в дошкольном учреждении по регионам России, говорят о том, что в 2007 году общие расходы бюджета на реализацию программы компенсаций, потенциальными участниками которой станут 1,9 млн. или

3,6% российских домохозяйств, составят 4,8 млрд. рублей. Средний размер компенсации в расчете на домохозяйство-получателя составит 199 рублей в месяц. Средний удельный вес компенсаций в общей структуре доходов семей-получателей будет равен 1%.

Пока принятые в нашей стране меры в основном направлены на то, чтобы помочь семье оплатить услуги по уходу за детьми и предполагают совместное (государственное и семейное) финансирование содержания детей в дошкольных учреждениях. Но сейчас один из главных барьеров в этой сфере – отсутствие свободных мест в яслях и детских садах. Если в 1990 году дошкольные учреждения посещало 9010 тысяч человек, то к 1999 году их численность сократилась более чем в 2 раза – до 4225 тысяч человек ( рис. 10) Правда, за этими абсолютными цифрами скрыты тенденции сокращения числа детей в возрасте 1-6 лет, и относительные показатели свидетельствуют об увеличении обеспеченности детей местами в дошкольных учреждениях в этот же временной период. Но с 2000 года мы наблюдаем тенденцию снижения относительных характеристик доступности детских садов и яслей, и в 2005 году они опустились ниже уровня советского периода.




^ Рисунок 10. Доступность детских дошкольных учреждений (на конец года)

Официальная статистика не ведет мониторинг удовлетворения потребности в несемейных формах воспитания детей, но экспертные оценки свидетельствуют о том, что порядка 800 тысяч детей ожидают места в детских дошкольных учреждениях.


^ Курс на семейное воспитание детей сирот

Несмотря на отмеченное выше сокращение общей численности детского населения, в России растет ежегодно выявляемое число детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения, а соответственно и общее накопленное число таких детей. Правда, в 2005 наметилась тенденция сокращения общего числа детей-сирот, но не их доли. О масштабах и динамике сиротства детей дает представление рис. 11.





^ Рисунок 11. Число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Рассчитано по: [1, c.135].


За 16 лет число ежегодно выявляемых новых сирот и детей, лишившихся попечения родителей, выросло в 2,7 раза, а распространенность такого явления как лишение родительского попечения (показатель интенсивности процесса) – почти в 4 раза. Общее число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, увеличилось в 1,5 раза, а удельный вес таких детей в числе всех детей в возрасте до 18 лет – в 2,5 раз.

До недавнего времени в решении проблем детей-сирот основной упор делался на развитие государственных форм их воспитания, хотя мировой опыт и лучшие практики отдельных регионов подтверждали большую эффективность семейного устройства. Характерной чертой новой семейной политики стал перенос акцента именно на семейные формы воспитания детей-сирот.

Такие формы существовали, конечно, и раньше, опекуны детей-сирот получали пособие на их воспитание. Но длительное время опекунские пособия выплачивались с серьезными задержками, а размер их дифференцирован в разрезе регионов и даже муниципалитетов. Сейчас принят курс на расширение семейных форм устройства детей-сирот, финансирование и развитие которых отнесено к компетенции региональных законодательных и исполнительных властей. Постановлением Правительства №842 от 30 декабря 2006 года «О порядке предоставления в 2007 году финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в виде субсидий на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей» предусмотрены правила предоставления в 2007 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей. Эти субсидии предоставляются субъектам Российской Федерации, принявшим в установленном порядке законы или иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по осуществлению ежемесячных выплат на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, в соответствии с которыми размер выплат на содержание 1 ребенка в семье опекунов (попечителей) или приемной семье составляет не менее 4000 рублей в месяц, а размер оплаты труда приемных родителей - не менее 2500 рублей в месяц.

Таким образом, впервые в современной российской истории была артикулирована приоритетность семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а установление минимальных размеров выплат средств на содержание детей и сирот (4 тысячи рублей в месяц) и оплаты труда приемных родителей (2500 рублей в месяц) сгладят сложившуюся территориальную дифференциацию в социальной защите сирот.

Имеющиеся в нашем распоряжении базы микроданных не позволяют моделировать влияние обозначенных мер социальной политики на масштабы сиротства и уровень жизни семей, воспитывающих детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому остановимся лишь на некоторых комментариях.

Выплаты на содержание детей сирот в семьях увеличились практически в 3 раза, и, по состоянию на начало 2007 года, превышают величину прожиточного минимума ребенка. Одним из следствий может оказаться то, что привлекательность опекунских пособий спровоцирует рост числа пособий на содержание детей сирот, которые и сейчас не находятся под присмотром родителей, а живут с бабушками и дедушками или другими близкими родственниками. В частности, по данным Минздравсоцразвития, в 2004 году было выявлено 139,8 тыс. семей, в которых: (1) дети находятся в социально опасном положении; (2) родители или законные представители не выполняют свои обязанности по воспитанию детей; (3) жестоко обращаются с детьми. Все эти ситуации являются основанием для лишения родительских прав или права опекунства, но применено оно было только к 65,2 тысячи случаев, что определяется не результатом детального анализа проблем, а пропускной мощностью системы опеки и попечительства.

Ранее сложность процедур оформления опекунства, низкий уровень и нерегулярность выплат опекунских пособий не стимулировали семьи и систему опеки и попечительства к активизации процедуры легитимизации ситуации в семьях, где родители переложили функции по воспитанию детей на других родственников. Сейчас экономический интерес может стимулировать активизацию близких родственников по узаконеванию опеки над детьми из неблагополучных семей и оформлению реального положения дел в соответствии с правилами опеки и попечительства. Подчеркнем, что данные ожидания ни в коем случае нельзя рассматривать как негативный эффект новой семейно-ориентированной политики, а индикаторы результативности следует искать в изменении абсолютных и относительных показателей семейного устройства.
^

Новая семейная политика: кардинальный прорыв или первый шаг?


Попытаемся сформулировать некоторые выводы относительно рассматриваемых мер политики поддержки материнства и детства, принимая во внимание:

во-первых, представленные оценки их результативности и эффективности с точки зрения влияния на благосостояние адресных групп получателей и населения в целом,

во-вторых, обсуждаемые в научном сообществе векторы модернизации семейной политики,

в-третьих, политические и экономические предпосылки успешности ее практической реализации.

Процитируем еще раз уже упоминавшуюся работу Г. Эспин-Андерсена, размышляющего о модернизации семейной политики: «...Следует пересмотреть отношения между работой, благосостоянием и семьей… Если проблема «несовместимости» женской занятости и рождения детей не будет разрешена, она может перекрыть европейским обществам выход из состояния долгосрочного равновесия, характеризующегося низким уровнем рождаемости» [11, c.26].

С точки зрения такого «пересмотра», принятые меры – лишь первый шаг на пути серьезных модернизационных процессов, призванных обеспечить совместимость женской занятости и рождения детей.

Пока смоделированные эффекты воздействия новых мер на благосостояние семей с детьми по своей силе не могут конкурировать со сценарием отказа от ребенка и не создают значимого прорыва в решении проблемы совмещения занятости и воспитания детей, особенно в условиях социокультурных традиций и стандартов жизни бурно развивающихся крупных городов. Но что очевидно - это повышение веса анализируемых пособий в доходах адресных групп получателей до величин, рассматриваемых семьями как значимый ресурс. Рост пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет поднял его до размера, в 2 раза превышающего вес данного источника доходов в средних заработках застрахованных женщин в советский период (20% от их средней заработной платы). А тот факт, что получателями пособия стали и незастрахованные граждане, существенно повысит уровень жизни семей с детьми данной возрастной группы, имеющих слабую позицию на рынке труда. Позитивно и то, что ресурсы адресованы самой бедной группе детей, находящихся в самом начале жизненного цикла. Подчеркнем, что важны не только экономическая и демографическая составляющая формирующегося порядка социального обеспечения и инвестирования, но и общественно-политическая, меняющая ментальное отношение к проблеме законодательной и исполнительной власти, работодателей, основных государственных социальных институтов и общества в целом. Аналогичные выводы справедливы и для мер, направленных на развитие семейных форм воспитания детей сирот. Наконец, нельзя оставить без внимания и тот факт, что, пожалуй, впервые за годы постсоветских реформ в социальной сфере мы говорим о политике развития и инвестирования, а не компенсации потерь обусловленных экономическим кризисом и масштабными общественно-политическими реформами.

Ожидаемые эффекты от использования материнского капитала пока более призрачны, но важно то, что определены прозрачные законодательные, финансовые и практические правила процесса его формирования. Анализ благосостояния адресной группы получателей свидетельствует о значимости жилищной проблемы и низкообеспеченные слои населения, скорее всего, попытаются улучшить благоустройство имеющегося жилья, особенно в сельской местности, хотя механизмы такого использования пока не отработаны. Следует ожидать новых законодательных инициатив об использовании данного капитала на оплату медицинских услуг и текущее потребление для бедных семей, но это зависит от того, как будут развиваться другие сферы государственного социального обеспечения.

Если говорить о компонентах семейно-ориентированной политики, целью которой является комплекс мер, с одной стороны, способствующих развитию стратегий самообеспечения, с другой стороны, повышающих для них доступность программ государственной социальной поддержки, оставшихся за рамками принятых мер, то в современных российских условиях нам видится следующая их конфигурация.

А. Расширение возможностей для самообеспечения. Эта задача в значительной степени корреспондирует с общими задачами экономического развития, нацеленными на создание новых качественных рабочих мест, предполагающих высокую производительность и оплату труда. Российский рынок труда и сейчас достаточно гибок и нестандартен, правда обеспечивается это за счет широкой распространенности низкооплачиваемой неформальной занятости. Попытки легализовать неформальную часть трудовых отношений и повысить оплату труда административными методами могут привести к сокращению сегмента занятости для уязвимых категорий, к которым относятся женщины, совмещающие обязательства по воспитанию детей и занятость. Противодействовать этому могут:

1. Объединение усилий служб занятости и социальной защиты в поддержании уровня жизни безработных из уязвимых групп. Для лиц с ограниченным трудовым потенциалом наиболее эффективной видится схема поддержки, стимулирующая экономическую активность: условием предоставления определенного денежного пособия через систему социальной защиты является некоторая приемлемая форма занятости на низкооплачиваемых работах.

2. Преференции для безработных и молодежи из многодетных и неполных семей в активных программах занятости. Большинство регионов имеют специальные программы трудоустройства молодежи, в том числе школьников, студентов и учащихся на летний период времени, однако дети из уязвимых семей не являются приоритетной группой в таких программах. Более того, наши исследования проблем взаимодействия социальной защиты и службы занятости, проведенные в шести регионах России, позволяют сделать вывод о том, что служба занятости в части развития активных программ предпочитает не работать с уязвимыми категориями, хотя именно они, претендуя на рабочие места, требующие не очень высокого образования, могут оказаться фокусной группой для профессиональной подготовки по рабочим профессиям, дефицит которых обозначился на рынке труда.

3. В сельской местности - развитие возможностей самообеспечения семей с детьми, в первую очередь, за счет расширения доступности кредитных и лизинговых схем для личных подсобных хозяйств, поскольку в структуре их располагаемых ресурсов денежные и неденежные поступления от подсобных хозяйств составляют значимую часть. Товарному развитию личного подсобного хозяйства будет способствовать укрепление институтов кооперации мелких сельскохозяйственных производителей. Реализация стратегии самообеспечения в сельских местности требует образовательной и информационной поддержки, так как пока сельские семьи ограничены в доступе к информационным источникам, позволяющим освоить правила кредитования и инвестиционного развития в условиях малого бизнеса.

4. Развитие некоммерческих организаций, содействующих: трудоустройству трудоспособных из этих семей и их гражданскому объединению; выработка и распространение лучших практик решения специфических проблем многодетных и неполных семей.

Б. Повышение доступности и щедрости программ социальной защиты. Обзор участия семей с детьми в различных программах социальной защиты свидетельствует о том, что, имея самый высокий риск бедности, эти семьи не являются приоритетной группой в системе социальной защиты. После того, как, согласно Федеральному Закону №122-ФЗ, полномочия по назначению и выплате ежемесячного пособия бедным семьям с детьми были переданы на региональный уровень, финансирование данной программы сократилось на 9%, без учета инфляционного снижения реального содержания данных пособий. Важно подчеркнуть, что теперь размер пособия существенно дифференцирован в региональном разрезе, но в большинстве субъектов он не превышает 5% от прожиточного минимума ребенка. Наши исследования в шести субъектах РФ свидетельствуют о том, что не менее 30% ресурсов этой социальной программы попадают к небедным.

Следовательно, одним из последующих шагов активной семейной политики должна стать реформа системы ежемесячных пособий на ребенка для семей с доходами ниже прожиточного минимума, с тем, чтобы добиться сокращения числа получателей за счет тех, кто получает данное пособие, будучи небедным, и увеличения его размера для тех, кто сохраняет статус бедности. Возможны и более радикальные изменения, если система социальной защиты пойдет по пути развития специальных адресных программ для всех бедных, независимо от демографической структуры домохозяйства. Поскольку семьи с детьми имеют самые высокие риски бедности, то даже такой сценарий формирования социальной защиты, адекватной рыночному устройству экономики, следует начать с ежемесячного пособия гражданам, имеющим детей.

Анализ законодательных нормативных актов свидетельствует о том, что существующие формы поддержки семей с детьми регулируются большим числом законов, которые посвящены не отдельным уязвимым группам, а отдельным видам помощи. В результате органы социальной защиты не могут оценить эффект влияния реализуемых программ на уровень жизни получателей, а сами семьи не в состоянии разобраться в том, на участие в каких программах они имеют право, и каковы правила входа в эти программы. Наши рекомендации связаны с тем, что на региональном уровне все формы поддержки должны быть сведены в один закон, и должны предусматривать определенную гибкость в распределении ресурсов, как по времени, так и по используемым формам помощи.

Другими словами, должен быть разработан некоторый социальный пакет для семей с детьми по аналогии с социальным пакетом, сформированным в рамках монетизации льгот. За семьей должно сохраниться право получать денежный эквивалент данного социального пакета, но не более 50% от его стоимости и при условии, что нет фактов, подтверждающих маргинальные формы социального поведения со стороны родителей. Ресурсы этого социального пакета также могут использоваться учреждениями образования, социальной защиты и здравоохранения для обеспечения гарантий доведения средств до ребенка в маргинальных семьях. Доступ семьи к ресурсам социального пакета может регулироваться требованием, предусматривающим с ее стороны выполнение определенных обязательств, которые оформляются в некоторый социальный контракт.

В условиях развития рыночной экономики поддержка бедных семей со временем станет приоритетной функцией социальной защиты, что подтверждает опыт развития европейских стран во второй половине ХХ века. Такие программы функционируют на основе контроля доходов, но для России проблемой является то, что значительная часть денежных поступлений скрыта от статистического наблюдения. Это – серьезная помеха для реализации данных программ, ее преодоление возможно в нескольких направлениях.

Во-первых, речь идет об усилении процедур контроля доходов, хотя возможности таких процедур весьма ограничены. В случае семей с детьми порядка 30% доходов невозможно проконтролировать.

Во-вторых, для регулирования таких программ можно использовать более жесткие линии бедности. В рамках научной программы НИСП мы сконструировали такую линию бедности, которая оказалась дешевле действующей на 30%. Методологически она предполагает:

1. балансирование питания только по калориям;

2. использование цен, по которым реально покупают продукты домохозяйства, расположенные на границе второй и третьей групп распределения населения по расходам в Обследовании бюджетов домашних хозяйств, ежеквартально проводимом Федеральной службой государственной статистики;

В-третьих, как уже отмечалось, доступ к ресурсам социальных программ может быть ограничен посредством социального контракта, предусматривающего выполнение определенных обязательств, и семьи, скрывающие доходы, как правило, должны лишаться такого доступа.


Литература


  1. Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации», Министерство здравоохранения и социального развития РФ, 2006 г.

  2. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. / Рук. авторского колл. Л.Н. Овчарова. – Независимый институт социальной политики. – М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2005.

  3. Захаров С.В. Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в 1980-х гг. SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. №5. Осень-зима 2006.

  4. Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации. М., ФСГС, август 2006 г.

  5. Низкая рождаемость в Российской Федерации: вызовы и стратегические подходы. Материалы международного семинара. Москва, 14-15 сентября 2006 г.

  6. Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / Под ред. Т.М. Малеевой. Независимый институт социальной политики. – М.: НИСП, 2007.

  7. Овчарова Л.Н., Пишняк А.И. Уроки монетизации льгот. Мир России, 2006, N 3.

  8. Российский статистический ежегодник. 2005. Ст. сб./ Росстат.- М. 2006.

  9. Россия в цифрах . 2006. Крат. Стат. сб./ Росстат – М., 2006.

  10. Социальное положение и уровень жизни населения России.2005: Стат. сб./Росстат. – М.

  11. Г. Эспин-Андерсен. Снова на пути к хорошему обществу? SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. № 5 Осень-зима 2006 г.

  12. Castles. F. 2003 “The world turned upside down: Below replacement fertility, changing preferences and family-friendly public policy in 21 OECD countries”, Journal of European Social Policy 13(3).

  13. Kravdal O. “How the local supply of day-care centers influences fertility in Norway: A parity-specific approach”, Population Research 5(6) 1996.

  14. Ovtcharova L., Popova D. Child Poverty in Russia: Alarming Trends and Policy Options. UNICEF report. UNICEF, Moscow, 2005.

1 Отношение декабря 2005 г. к декабрю 1991 г.

2 Сумма региональных и федеральных льготников превосходит общую численность льготников, поскольку анализ ведется на уровне домохозяйств (очевидно, что в одном домохозяйства могут проживать одновременно льготники как федерального, так и регионального мандата).

3 Демографической дискуссии посвящен, в частности: SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. №5. Осень-зима 2006.

4 Мы использовали показатели из базового прогноза МЭРТ, построенного исходя из инерционного варианта развития экономики. Источник: Основные показатели прогноза социально-экономического развития России до 2009 года / Сценарные условия социально–экономического развития Российской Федерации на 2007 год и на период до 2009 года и предельные уровни цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2007 год. – М.: МЭРТ, март 2006 г.

5 По официальным данным денежные доходы в среднем на душу населения в январе 2007 года составили 8192 рубля.

6 Дефицит доходов отражает глубину бедности, то есть показывает, как далеко бедные семьи отстоят от линии бедности. Он равен сумме, которую нужно перераспределить в пользу бедных, чтобы подтянуть их доходы к величине прожиточного минимума и выражается в процентах от прожиточного минимума.